Código Científico Revista de Investigación/ V.5/ N. E3/ www.revistacodigocientifico.itslosandes.net
ISSN: 2806-5697
Vol. 5 – Núm. E3 / 2024
pág. 916
Análisis del recurso de apelación en el marco del derecho
administrativo
Analysis of the appeal process within the framework of administrative law
Análise do recurso no âmbito do direito administrativo
Ana Carolina Osorio Quimbita
1
Universidad Tecnológica Indoamérica
aosorio4@indoamerica.edu.ec
Juan Francisco Alvarado Verdezoto
2
Universidad Tecnológica Indoamérica
jalvarado13@indoamerica.edu.ec
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/nE3/351
Como citar:
Osorio, A. & Alvarado, J. (2024). Análisis del recurso de apelación en el marco del derecho
administrativo. Código Científico Revista de Investigación, 5(E3), 916-938.
Recibido: 08/03/2024 Aceptado: 05/04/2024 Publicado: 30/04/2024
1
Estudiante de la Universidad Indoamérica, Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Políticas y económicas.
2
Abogado de los Tribunales y Juzgados de la República del Ecuador. Magister en Derecho Constitucional.
Abogado en libre ejercicio profesional. Socio y fundador de la Firma Jurídica Alvarado & Ruíz. Consultor privado
en derecho público con énfasis en Derecho Administrativo, Seguridad Social y Derecho Constitucional. Docente
investigador de la Universidad Tecnológica Indoamérica, Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Políticas, Escuela
de Derecho, Ambato, Ecuador.
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Research Article
Volumen 5, Número Especial 3, 2024
Resumen
El objetivo de este articulo académico es analizar si existen o no consecuencias de la demora
o la falta de respuesta a la apelación de un acto administrativo, y cómo ésta afecta al derecho a
recurrir de los administrados consagrado en la Constitución e Instrumentos Internacionales. La
falta de disposiciones claras en la legislación ecuatoriana respecto a las consecuencias de no
resolver y notificar el recurso administrativo de apelación en el plazo establecido genera
incertidumbre y vulnera el debido proceso y los derechos de los ciudadanos. Esta laguna legal
compromete la eficacia y legitimidad de los recursos de apelación, destacando la necesidad de
abordar esta situación para garantizar el respeto a los derechos de los administrados y fortalecer
la transparencia en la administración pública. Esto dificulta el ejercicio efectivo de los derechos
de los administrados, especialmente cuando se busca impugnar decisiones que afectan sus
intereses. El recurso de apelación tiene como fin principal ofrecer a los ciudadanos una vía de
revisión de las decisiones administrativas que consideren injustas o incorrectas. A través de
este recurso, los administrados pueden impugnar ante una autoridad superior las resoluciones
emitidas por una instancia administrativa inferior. La metodología empleada en este artículo se
fundamentó en un enfoque cualitativo, con la aplicación de los métodos exegético, inductivo y
analítico.
Palabras clave: apelación, derecho a recurrir, derecho administrativo, impugnación.
Abstract
The aim of this academic article is to analyze whether there are consequences of delay or lack
of response to the appeal of an administrative act, and how this affects the right to appeal of
the administered as enshrined in the Constitution and International Instruments. The lack of
clear provisions in Ecuadorian legislation regarding the consequences of not resolving and
notifying the administrative appeal within the established period generates uncertainty and
violates due process and the rights of citizens. This legal gap compromises the effectiveness
and legitimacy of appeals, highlighting the need to address this situation to ensure respect for
the rights of the administered and strengthen transparency in public administration. This
hinders the effective exercise of the rights of the administered, especially when seeking to
challenge decisions that affect their interests. The purpose of the appeal is to offer citizens a
means of reviewing administrative decisions they consider unfair or incorrect. Through this
recourse, the administered can challenge resolutions issued by a lower administrative authority
before a higher authority. The methodology employed in this article was based on a qualitative
approach, using exegesis, inductive, and analytical methods.
Keywords: appeal, right to appeal, administrative law, challenge.
Resumo
O objetivo deste artigo acadêmico é analisar se há ou não consequências da demora ou falta de
resposta ao recurso de ato administrativo, e como isso afeta o direito de recurso dos
administrados consagrado na Constituição e nos Instrumentos Internacionais. A falta de
disposições claras na legislação equatoriana sobre as consequências da não resolução e
notificação do recurso administrativo no prazo estabelecido gera incerteza e viola o devido
processo e os direitos dos cidadãos. Esta lacuna jurídica compromete a eficácia e a legitimidade
dos recursos de recurso, realçando a necessidade de abordar esta situação para garantir o
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respeito pelos direitos dos administrados e reforçar a transparência na administração pública.
Isto dificulta o exercício efetivo dos direitos dos administrados, especialmente quando se
procura contestar decisões que afetam os seus interesses. O objetivo principal do recurso é
oferecer aos cidadãos um meio de revisão de decisões administrativas que considerem injustas
ou incorretas. Através deste recurso, os administrados podem contestar perante uma autoridade
superior as resoluções emitidas por uma instância administrativa inferior. A metodologia
utilizada neste artigo baseou-se numa abordagem qualitativa, com aplicação de métodos
exegéticos, indutivos e analíticos.
Palavras-chave: recurso, direito de recurso, direito administrativo, impugnação.
Introducción
El origen del recurso de apelación se remonta a la Roma antigua, donde se introdujo la
“apellatio”; para permitir a las partes inconformes recurrir a un tribunal superior. Este concepto
se expandió a través de las tribus germánicas y el sistema legal inglés medieval, consolidándose
con el desarrollo del derecho canónico eclesiástico, que influyó en la conceptualización de la
apelación como un medio para corregir errores y garantizar la justicia.
Durante la Edad Moderna, con la formalización de sistemas legales, los procedimientos
de apelación se perfeccionaron. Los códigos legales, como el Código Napoleónico,
estructuraron los recursos de apelación, estableciendo criterios específicos para su
admisibilidad y desarrollo. En resumen, la evolución histórica del recurso de apelación refleja
la preocupación constante por garantizar la justicia y corregir posibles errores judiciales,
culminando en su papel crucial en los sistemas legales modernos.
El recurso de apelación, en el contexto del derecho administrativo ecuatoriano, emerge
como un pilar fundamental en la protección de los derechos de los ciudadanos frente a las
actuaciones de la administración pública, se rige por las disposiciones del Código Orgánico
Administrativo (COA), que entró en vigor en el año 2018. Su estudio y comprensión resultan
esenciales no solo para el correcto funcionamiento del sistema legal, sino también para asegurar
la protección de los principios de legalidad, debido proceso y acceso a la justicia, establecidos
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en la Constitución de la República del Ecuador, al entender a detalle sus particularidades,
efectos y el proceso que conlleva dicho recurso.
El recurso de apelación no solo brinda a los ciudadanos la oportunidad de impugnar
actos administrativos, sino que también contribuye a equilibrar la relación entre el individuo y
la Administración Pública, dado que esta última posee un poder significativo. La existencia de
mecanismos de impugnación, como la apelación, ayuda a garantizar la transparencia, la
rendición de cuentas y la protección de los derechos de los administrados.
La falta de claridad en la legislación ecuatoriana con respecto a las repercusiones de la
demora o falta de respuesta al recurso administrativo de apelación plantea una problemática
significativa. Esta situación genera incertidumbre entre los ciudadanos y socava el debido
proceso y los derechos fundamentales de los administrados. La ausencia de disposiciones claras
compromete la efectividad y legitimidad de los recursos de apelación, lo que dificulta aún más
el ejercicio efectivo de los derechos de los administrados, especialmente cuando se trata de
impugnar decisiones que impactan directamente en sus intereses. La necesidad de abordar esta
laguna legal se vuelve imperativa para garantizar la protección de los derechos de los
ciudadanos y fortalecer la transparencia en la administración pública.
Por ello, el objetivo principal de este artículo académico es analizar si existen o no
consecuencias de la demora o la falta de respuesta a la apelación de un acto administrativo, y
cómo ésta afecta al derecho a recurrir de los administrados, tal como está consagrado en la
Constitución. Se busca profundizar en las implicaciones de esta problemática, destacando cómo
la falta de respuesta puede generar incertidumbre y obstaculizar el ejercicio efectivo de los
derechos de los ciudadanos frente a decisiones gubernamentales que afectan sus intereses.
Este artículo está estructurado en cinco subtemas principales. En primer lugar, se
analizan las características y validez del acto administrativo. Luego, se aborda el derecho a
recurrir, seguido por una sección sobre los recursos en sede administrativa, con énfasis en el
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recurso de apelación. Posteriormente, se examina la interposición de este recurso en sede
administrativa, detallando los procedimientos y requisitos pertinentes. Por último, se exploran
los problemas jurídicos relacionados con la implementación y efectividad del recurso de
apelación en este ámbito.
Desarrollo
Características y validez del acto administrativo
La Constitución ecuatoriana establece que la administración pública tiene un propósito
fundamental: servir a la colectividad. En consecuencia, todos los organismos que integran el
sector público están llamados a cumplir sus objetivos dentro de sus competencias, guiándose
por los principios consagrados en la Constitución, los instrumentos internacionales pertinentes
y la legislación nacional (Sánchez et al., 2019).
La administración pública en Ecuador se concibe no solo como un conjunto de
entidades gubernamentales, sino como un servicio destinado a contribuir al bienestar y
desarrollo de la sociedad en su conjunto. El cumplimiento de estas directrices constitucionales
no solo fortalece la legitimidad de la administración pública, sino que también respalda la
construcción de un gobierno transparente, eficiente y comprometido con el servicio a la
comunidad.
Con las recientes reformas legales, el ordenamiento jurídico ecuatoriano ha
experimentado cambios significativos al establecer que todas las acciones de los organismos
que integran el sector público deben ajustarse a las disposiciones contempladas en el Código
Orgánico Administrativo (COA). Este cuerpo normativo, ha revocado todas las disposiciones
relacionadas con los actos administrativos, procedimientos administrativos, recursos en vía
administrativa y caducidad de las competencias que se opongan a sus normas (Chamba et al.,
2019).
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La adopción del COA implica la derogación de disposiciones anteriormente
establecidas en varios cuerpos normativos, destacando entre ellos el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Este cambio normativo refleja la voluntad de
consolidar y simplificar el marco legal que rige las actuaciones del sector público en Ecuador.
El COA se presenta como un instrumento legal integral que regula de manera
actualizada y unificada los aspectos administrativos, buscando mayor coherencia y eficiencia
en la gestión pública. Esta reforma refleja el compromiso de adaptar la normativa a las
necesidades y exigencias contemporáneas, promoviendo la transparencia, la agilidad y la
eficacia en la administración pública del país.
En el ámbito del derecho administrativo, podemos definir al acto administrativo como
una exteriorización de voluntad unilateral, efectuada en ejercicio de funciones públicas,
productora de efectos jurídicos directos, que pueden ser individuales o generales, y que se
extingue una vez que sus efectos han sido cumplidos. Se expedirá por cualquier medio
documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo (COA, 2017).
Los ciudadanos tienen la posibilidad de impugnar los actos administrativos mediante recursos
o acciones judiciales en caso de considerar que infringen derechos o normativas vigentes.
Los juristas García de Enterría y Ramón Fernández (2004) al definir el acto
administrativo como: “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria” (p. 249).
Con base en esta definición se establecerán las características del acto administrativo
las cuales son:
• La Voluntad: El acto administrativo implica una manifestación de voluntad realizada
por la administración pública, la voluntad resalta la capacidad de la administración para
tomar decisiones unilaterales que afectan a los administrados. Según Sánchez et al
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(2019) “es el ánimo administrativo para atender asuntos de su competencia, siempre
sujeto a la ley y en función del bien común” (p. 68).
• Unilateral: El acto administrativo es considerado unilateral debido a que su origen y
contenido emanan exclusivamente de la administración pública, sin requerir el
consentimiento o la participación directa de los administrados. Por ello, la entidad
gubernamental, en ejercicio de su función administrativa, emite una declaración de
voluntad que impone derechos, obligaciones o restricciones a los ciudadanos o a sí
misma.
• En ejercicio de la Función Administrativa: Se emite en el ejercicio de la función
administrativa, lo que implica que proviene de una autoridad con competencia y
atribuciones conferidas por la ley. El acto administrativo se materializa como una
manifestación de la función pública, donde la entidad gubernamental, investida de
poderes legales específicos, emite una declaración unilateral de voluntad con el
propósito de regular situaciones jurídicas y gestionar asuntos de interés general. Este
componente resalta la importancia de que la autoridad que emite el acto administrativo
esté debidamente facultada por la normativa legal, garantizando así la legitimidad y
legalidad de sus acciones en el marco de la administración pública.
• Productor de Efectos Jurídicos Individuales o Generales: Puede producir consecuencias
legales que afectan tanto a individuos específicos como a la comunidad en general. la
distinción entre "efectos jurídicos individuales o generales" resalta la capacidad del acto
para generar consecuencias legales que pueden afectar tanto a personas específicas
como a la comunidad en su conjunto. Este alcance dual ilustra la versatilidad del acto
administrativo en la regulación de asuntos de diversa índole.
• Se Agota con su Cumplimiento: El acto administrativo se agota con su cumplimiento,
es decir, una vez que se ejecuta y produce sus efectos, se considera concluido. Esto
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implica que, al producir sus efectos jurídicos, el acto cumple su propósito y concluye,
consolidando así su carácter concreto y finalista.
• Expedición por Cualquier Medio Documental: Puede ser emitido a través de diversos
medios, ya sea en formato físico o digital, y queda registrado en el expediente
administrativo. La flexibilidad en la expedición por cualquier medio documental
destaca la adaptabilidad del acto administrativo a las tecnologías contemporáneas. Ya
sea en formato físico o digital, el acto puede ser emitido, y su registro en el expediente
administrativo asegura una documentación precisa y accesible, contribuyendo a la
transparencia y trazabilidad de las decisiones gubernamentales.
Estas características destacan la naturaleza unilateral, jurídicamente vinculante y
vinculada a la función administrativa del acto administrativo según lo que establece el COA.
Ahora bien, si se habla sobre la validez del acto administrativo para que este sea válido, es
necesario que cumpla con ciertos requisitos que de igual forma están establecidos en la norma
referida y estos son:
1. Competencia
2. Objeto
3. Voluntad
4. Procedimiento
5. Motivación. (Art. 99)
En primer lugar, la competencia asegura que la autoridad emisora tenga la facultad legal
correspondiente. De acuerdo a la Constitución y el COA, los órganos solo pueden ejercer las
competencias atribuidas por ley, lo que requiere una distribución ordenada de tareas entre ellos.
Esto asegura que cada entidad opere dentro de sus límites y respete los principios de legalidad,
irrenunciabilidad e improrrogabilidad. Por ejemplo, un municipio tiene competencia para
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otorgar licencias de construcción dentro de su territorio, pero no puede intervenir en asuntos
de competencia nacional, como el otorgar permisos fuera de su territorio.
El objeto del acto administrativo es esencial ya que constituye el tema o contenido sobre
el cual se toma una decisión, se certifica, se valora o se opina por parte de la Administración
Pública. Este debe cumplir con características fundamentales como la certeza, la licitud y la
posibilidad física (Marienhoff, 2011, p.117), asegurando que no contradiga ni perjudique el
servicio público, no infrinja las normas jurídicas, no sea incongruente con la función
administrativa y persiga un fin lícito.
La voluntad destaca la importancia de una decisión consciente y libre por parte de la
entidad administrativa. Esta voluntad se materializa a través de una declaración legal expresa,
la cual refleja tanto el parecer del funcionario encargado de la resolución como los antecedentes
fácticos y jurídicos relevantes del caso. Es fundamental que esta voluntad sea genuina y esté
respaldada por los procedimientos legales apropiados, lo que garantiza la legitimidad y validez
del acto administrativo ante la ley y las partes involucradas.
El procedimiento subraya la necesidad de seguir trámites legales, asegurando la
regularidad en la actuación administrativa. Cabe recalcar que la observancia estricta de los
procedimientos legales es indispensable para evitar la nulidad del acto administrativo,
subrayando la necesidad de su cumplimiento riguroso para mantener la legitimidad y legalidad
de las actuaciones administrativas.
Finalmente, la motivación exige que el acto esté fundamentado y justificado, aportando
transparencia y legalidad a la decisión. Por otro lado, permite al administrado comprender las
bases sobre las cuales se tomó la decisión y, en caso necesario, impugnarla de manera
informada y efectiva. De acuerdo con la Constitución de la República del Ecuador, la ausencia
de motivación puede invalidar los actos administrativos, resaltando así su importancia como
requisito indispensable en el proceso administrativo.
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Estos requisitos, cuando se cumplen, salvaguardan la validez del acto administrativo,
contribuyendo a la certeza jurídica y protegiendo los derechos de los ciudadanos contra
posibles arbitrariedades o actuaciones ilegítimas de la administración pública. La observancia
clara de estos elementos es esencial para una gestión pública justa y conforme a los principios
del derecho administrativo.
En relación con la emisión de un acto administrativo, es crucial destacar el proceso de
notificación como paso fundamental para conferirle eficacia, siendo la notificación el paso final
para su completa materialización, como lo establece la Corte Nacional de Justicia en su fallo
(CNJ, Gaceta Judicial, Año CX, Serie XVIII, No. 8). Además, es importante resaltar los efectos
jurídicos del acto administrativo, diferenciando entre los de carácter general e individual,
destacando su capacidad para crear, modificar o extinguir derechos subjetivos, así como para
generar obligaciones a la Administración Pública. Asimismo, la ejecutoriedad de los actos
administrativos se destaca por su carácter inmediato y la facultad de la Administración para
ejecutarlos sin necesidad de intervención judicial, lo que garantiza la autotutela administrativa.
Por otro lado, en términos de impugnabilidad, se señala la posibilidad de recurrir los
actos administrativos mediante recursos como la apelación, los cuales no requieren ser
agotados en la vía administrativa para acudir ante los Tribunales Contenciosos
Administrativos. Esta elección de instancias para la tutela de derechos queda a discreción del
administrado, brindando flexibilidad en el proceso de impugnación.
El derecho a recurrir
El derecho a recurrir es una garantía fundamental del debido proceso, que permite a las
partes involucradas impugnar o apelar las decisiones tomadas por una autoridad judicial o
administrativa. Este derecho asegura que las personas tengan la oportunidad de cuestionar y
buscar una revisión de las resoluciones judiciales o administrativas que consideren injustas o
incorrectas.
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La posibilidad de recurrir es esencial para proteger los derechos individuales y
garantizar un proceso justo. Proporciona a las partes la oportunidad de presentar argumentos
adicionales, introducir nuevas pruebas o cuestionar la interpretación de la norma realizada por
la instancia previa. Este proceso de revisión contribuye a la transparencia y equidad en el
sistema judicial y en sede administrativa, al permitir una evaluación exhaustiva de las
decisiones tomadas.
Este derecho nace de los tratados internacionales como la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre que establece:
Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo,
debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare
contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, algunos de los derechos
fundamentales consagrados constitucionalmente. (Art. 18)
Mientras que la Declaración Universal de los Derechos Humanos, consagra: “Toda
persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o
por la ley” (Art. 8).
El poder recurrir una sentencia o resolución administrativa contribuye a la corrección
de errores judiciales o administrativos, asegurando la integridad y precisión del sistema legal.
Permite revisar minuciosamente las decisiones tomadas en instancias anteriores, garantizando
que se apliquen correctamente los principios legales y que se respeten los derechos
fundamentales de todas las partes involucradas.
Ahora bien, Ecuador, como Estado constitucional de derechos, tiene como objetivo
principal velar por los derechos fundamentales de sus ciudadanos. Uno de estos derechos es el
derecho a recurrir, que se encuentra consagrado en el artículo 76, literal m, de la Constitución
de la República. Este artículo establece que en todo proceso en el que se determinen derechos
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y obligaciones de cualquier orden, se garantizará el derecho al debido proceso, que incluirá la
posibilidad de recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida
sobre los derechos de las personas.
El debido proceso es un principio clave en cualquier sistema legal que asegura que todas
las personas involucradas en un proceso judicial reciban un trato justo y equitativo. Esto
implica que se respeten una serie de garantías fundamentales, como el derecho a ser notificado
de los cargos en su contra, el derecho a presentar pruebas y argumentos en su defensa, el
derecho a un juicio imparcial y el derecho a apelar las decisiones judiciales, así como el derecho
a impugnar decisiones tanto administrativas como judiciales. El debido proceso es fundamental
para garantizar que los derechos de los ciudadanos sean protegidos durante todo el proceso
legal, desde la investigación inicial hasta la sentencia final.
El derecho a recurrir, según Castro (2018), es una pieza fundamental dentro del sistema
judicial, con un carácter tanto procesal como constitucional. Este derecho se reconoce en la
comprensión de que en todo proceso legal pueden surgir errores, omisiones o vicios que afecten
la imparcialidad o la equidad de la decisión final. La existencia del error judicial o
administrativo no se considera como un fallo definitivo e inmutable, sino más bien como una
oportunidad para corregir posibles injusticias a través de un proceso de apelación. Sin embargo,
la efectividad de este derecho depende de la existencia de mecanismos adecuados que permitan
su ejercicio, los cuales deben estar diseñados para abordar las particularidades de cada caso
Por otro lado, González (2009), menciona que el derecho a apelar se considera una
garantía fundamental asociada al debido proceso. Esto se debe a que, en un Estado de Derecho,
es crucial reconocer que las decisiones de los tribunales pueden ser objeto de cuestionamiento
tanto en su fondo como en su forma. Por lo tanto, como parte de la estructura constitucional,
es necesario garantizar la revisión de estas decisiones judiciales para fortalecer un sistema que
respete los derechos individuales y promueva la justicia equitativa.
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Entonces, el derecho a recurrir es un derecho subjetivo y una garantía fundamental que
asegura a cada individuo la posibilidad de impugnar decisiones judiciales o administrativas que
considera injustas o lesivas a sus intereses legítimos. Al ser reconocido como un derecho
subjetivo, subraya la importancia de proteger la capacidad de cada persona para defender sus
derechos ante una instancia superior. Asimismo, al ser considerada una garantía fundamental,
se consolida como un pilar clave en la preservación de un sistema legal justo y equitativo, en
el que se respeten y salvaguarden los derechos de todos los ciudadanos.
Recursos en sede administrativa: El recurso de apelación
El recurso de apelación adquiere un rango constitucional, y emerge como un pilar
fundamental en el sistema, delineando la estructura de la justicia y garantizando la protección
de los derechos fundamentales. Este principio implica que las normas de menor jerarquía se
encuentran subordinadas a la apelación, otorgándole un poder sustancial en la revisión y
rectificación de decisiones. Así, se establece un equilibrio entre la autoridad de las leyes y la
salvaguarda de la justicia, donde la apelación representa un recurso esencial para la tutela de
los derechos ciudadanos y la coherencia del ordenamiento legal (Jacome, 2021).
Según la Real Academia de la lengua española (2016) la apelación es “un recurso contra
determinadas resoluciones judiciales para su revisión por un órgano jurisdiccional superior
mediante una segunda instancia o procedimiento que permite tanto la revisión del derecho
como de los hechos mediante la proposición y práctica de prueba” (p. 116). Este proceso de
segunda instancia no solo permite revisar cuestiones legales, sino también evaluar evidencia
adicional, asegurando así una justicia más completa y equitativa.
En este sentido el artículo 173 de la Constitución de la Republica del Ecuador indica:
“Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en
la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial”
(Asamblea Constituyente, 2008). Esta disposición garantiza la rendición de cuentas y la
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protección de los derechos de los ciudadanos frente a posibles abusos de poder por parte de las
autoridades estatales. Además, fomenta la transparencia y la eficacia en la administración
pública al permitir una revisión exhaustiva de las decisiones de los órganos públicos.
El recurso de apelación en el ámbito administrativo se encuentra regulado por el COA,
donde el artículo 219 lo consagra como uno de los mecanismos de impugnación disponibles
ante un acto administrativo (COA, 2017). Esta disposición confiere a los administrados la
facultad de objetar decisiones de la administración pública ante una instancia superior,
asegurando así la revisión y posible rectificación de actos que afecten sus derechos o intereses.
El recurso de apelación representa, de esta manera, un medio fundamental para garantizar la
transparencia y legalidad en la actuación de la administración.
Al respecto Guillermo Cabanellas considera a este recurso como un método de
impugnación de las resoluciones de carácter administrativos como también lo establece el
COA, y plantea lo siguiente: “Recurso de apelación, en Derecho Administrativo es el recurso
para acudir ante el superior jerárquico del que se ha dictado la resolución de carácter
administrativo, a fin de que la modifique o la suspenda” (Cabanellas, 2006, p. 31). Este proceso
refleja la importancia de salvaguardar los derechos de los administrados y asegurar la adecuada
aplicación de las normativas.
El artículo 217 del COA destaca que únicamente los actos administrativos pueden ser
objeto de apelación en el ámbito administrativo. Es decir, las personas afectadas por dichos
actos, sin importar su participación en el procedimiento, tienen el derecho de impugnarlos
mediante el recurso de apelación. (COA, 2017). En base a esto Guzmán (2020) menciona
cuando un acto administrativo es cuestionado, se transforma en una evaluación o en el producto
de un análisis crítico en el que las bases utilizadas para llegar a una conclusión pueden ser
defectuosas. Por este motivo, se hace indispensable una revisión adicional, la cual se lleva a
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cabo mediante la presentación de un recurso por parte de la persona afectada que considera que
el acto administrativo le causa perjuicio.
Ahora bien, según Zambrano (2017) el recurso de apelación se basa en el principio de
doble conforme, que busca rectificar posibles errores de hecho o normativos que puedan
perjudicar los derechos de los ciudadanos en una decisión administrativa. Este principio
sostiene que una resolución administrativa debe ser evaluada por dos instancias diferentes antes
de ser definitiva, lo que significa que la decisión inicial emitida por una autoridad puede ser
objeto de revisión por una instancia superior o independiente.
El recurso de apelación es un mecanismo fundamental en la defensa de los derechos e
intereses legítimos frente a actos administrativos que puedan ocasionar perjuicios o
indefensión. Al no requerir de causales específicas para su interposición, este recurso ordinario
brinda a los afectados la oportunidad de impugnar decisiones administrativas que afecten sus
derechos de manera sustancial. De esta manera, se establece un instrumento de vital
importancia para garantizar la justicia y la equidad en el ámbito administrativo, permitiendo
que aquellos afectados por actos administrativos injustos o arbitrarios puedan hacer valer sus
argumentos y presentar pruebas en un proceso de apelación que busca corregir y rectificar
posibles injusticias.
Aunque el recurrente pueda restringir sus argumentos, ya sea en términos de hechos o
de derecho, es imperativo examinar el procedimiento en su totalidad para corregir o confirmar
el acto administrativo en cuestión. Todos los involucrados tienen la facultad de interponer un
recurso de apelación en sede administrativa, sin importar si participaron o no en el
procedimiento administrativo. Sin embargo, si la persona afectada por el acto administrativo
decide acudir a la vía judicial en primer momento, es decir cuestiona su legitimidad ante un
tribunal de lo contencioso administrativo, no podrá apelar en sede administrativa (Naranjo y
Verdezoto, 2023)
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Los artículos 224, 225 y 226 del COA (2017) establecen los procedimientos y tiempos
para la interposición del recurso de apelación en el ámbito administrativo. El artículo 224
señala que el término para apelar un acto administrativo es de diez días a partir de su
notificación. Por otro lado, el artículo 225 establece que, si se presentan hechos nuevos o
documentos no incluidos en el expediente original, se debe dar oportunidad a las partes
interesadas para formular alegaciones y presentar documentos adicionales en un término de
cinco días.
Asimismo, el artículo 226 del COA (2017) permite que en el recurso de apelación se
alegue la nulidad del procedimiento o del acto administrativo, ampliando así las posibilidades
de impugnación. Estas disposiciones garantizan el derecho de las partes a impugnar decisiones
administrativas y a presentar nuevas pruebas en el proceso de apelación. Sobre la nulidad del
procedimiento el artículo 227 del COA (2017) consagra:
Si al momento de resolver la apelación, la administración pública observa que existe
alguna causa que vicie el procedimiento, estará obligada a declarar, de oficio o a
petición de persona interesada, la nulidad del procedimiento desde el momento en que
se produjo, a costa del servidor que lo provoque. Habrá lugar a esta declaratoria de
nulidad, únicamente si la causa que la provoca tiene influencia en la decisión del
proceso.
Al permitir la alegación de la nulidad del procedimiento o del acto administrativo en el
recurso de apelación, se protege de los derechos de los sujetos involucrados en cualquier
procedimiento administrativo. Esta disposición amplía significativamente las posibilidades de
impugnación al otorgar a los afectados la oportunidad de cuestionar no solo el contenido del
acto administrativo en sí, sino también el procedimiento de formación de dicha decisión, con
lo que se logra un control integral de la actividad de la administración pública.
Con respecto a la nulidad del acto administrativo el artículo 228 del COA (2017) estable:
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Si la nulidad se refiere al acto administrativo se la declarará observando las siguientes
reglas:
1. Cuando no se requieran actuaciones adicionales que el órgano que resuelve el recurso
esté impedido de ejecutarlas por sí mismo, por razones de hecho o de derecho, se
resolverá sobre el fondo del asunto.
2. Disponer que el órgano competente, previa la realización de las actuaciones
adicionales que el caso requiera, corrija los vicios que motivan la nulidad y emita el
acto administrativo sustitutivo, en el marco de las disposiciones que se le señalen. En
este supuesto, los servidores públicos que hayan intervenido en la expedición del acto
declarado nulo no pueden intervenir en la ejecución de la resolución del recurso.
Esta norma establece un conjunto de directrices claras y específicas para abordar la
nulidad de los actos administrativos, asegurando una respuesta adecuada y conforme a derecho
ante esta situación. Al definir dos escenarios distintos y proporcionar protocolos para cada uno,
esta disposición promueve la legalidad, la transparencia y la eficiencia en los procedimientos
administrativos. Su aplicación adecuada contribuye significativamente a fortalecer la confianza
en las instituciones públicas y en el Estado de derecho en general.
Por lo general, los actos administrativos se presumen legítimos y deben ejecutarse
después de su notificación, debiendo tenerse en cuenta que la interposición de un recurso
administrativo o una acción judicial no impide automáticamente la ejecución del acto
impugnado. En sede administrativa, para suspender la ejecución, la persona interesada debe
solicitarlo dentro de los tres días posteriores a la notificación, justificando que la ejecución del
acto podría causar perjuicios difíciles o imposibles de reparar. Esta solicitud será evaluada por
la administración, que ponderará los posibles daños al administrado, al interés público o a
terceros. En caso de falta de respuesta expresa a la solicitud de suspensión, se entenderá como
una negativa tácita, y contra esta negativa no procede ningún recurso. Además, la
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administración puede adoptar medidas cautelares para proteger el interés público o de terceros
mientras se resuelve la suspensión del acto administrativo. (COA, 2017, Art. 229)
En cuanto a la resolución del recurso de apelación el artículo 230 del COA (2017)
menciona que debe ser resuelto y notificado dentro de un plazo máximo de un mes desde su
interposición. Durante este período, la administración examinará los argumentos presentados
en el recurso y decidirá si admite en todo o en parte las pretensiones del recurrente, las
desestima o declara su inadmisión si no cumple con los requisitos formales establecidos. Es
importante destacar que no se ha establecido de forma expresa un efecto jurídico o
consecuencia a la falta de resolución dentro del plazo establecido.
Si la resolución del recurso de apelación se emite y notifica dentro del plazo establecido,
esta debe analizar los cargos planteados y abordar las pretensiones presentadas por el recurrente
de manera integral. Esta respuesta puede implicar la admisión total o parcial de las
pretensiones, así como la desestimación de estas. Sin embargo, es crucial que la resolución esté
debidamente fundamentada, proporcionando una justificación sólida que garantice su
conformidad con los preceptos constitucionales y legales. De esta manera, se asegura la
transparencia y la legitimidad del proceso administrativo.
Por otro lado, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 231 del COA (2017) en el
contexto de la contratación pública, la apelación se limita a ciertos actos administrativos
emitidos por entidades públicas contratantes. Los interesados tienen un término de tres días
después de la notificación del acto administrativo para presentar el recurso de apelación. La
entidad contratante debe resolver la apelación dentro de los siete días posteriores a su
interposición. Es importante tener en cuenta que la presentación del recurso no suspende
automáticamente la ejecución del acto impugnado, pero si no se resuelve dentro del término
establecido, el Servicio Nacional de Contratación Pública suspenderá el procedimiento hasta
que se resuelva el recurso.
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Problemas jurídicos vinculados a la implementación y eficiencia del recurso de apelación
en sede administrativa
La apelación en sede administrativa está arraigada en el derecho a recurrir consagrado
tanto en tratados internacionales como en el catálogo de derechos de la Constitución. Este
derecho, inherente a la búsqueda de justicia y equidad, se erige como un mecanismo vital para
salvaguardar los intereses y derechos de los ciudadanos frente a decisiones gubernamentales.
En la administración pública, la apelación se presenta como un recurso indispensable para
corregir posibles errores, injusticias o arbitrariedades cometidas en la gestión pública.
Constituye un medio para garantizar la transparencia, la legalidad y la rendición de cuentas por
parte de las autoridades administrativas, quienes deben sujetarse a los principios de debido
proceso y defensa en todas sus actuaciones.
A pesar de que el recurso de apelación esté consagrado en el Código Orgánico
Administrativo, su procedimiento se ve afectado por una falta de eficiencia en su
procedimiento, esto contradice uno de los principios fundamentales del COA (2017), principio
establecido en el artículo 4 y que indica lo siguiente: “Las actuaciones administrativas aplicarán
las medidas que faciliten el ejercicio de los derechos de las personas. Se prohíben las dilaciones
o retardos injustificados y la exigencia de requisitos puramente formales”. Este principio busca
garantizar que las actuaciones administrativas se lleven a cabo de manera ágil y efectiva,
facilitando así el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Sin embargo, la realidad demuestra que este objetivo no se cumple cabalmente en el
procedimiento de apelación administrativa. Aunque el COA establezca un plazo de un mes
para que la administración responda al recurso de apelación, la falta de cumplimiento de este
plazo no acarrea efectos o consecuencias para la administración pública en forma expresa. Sin
embargo, en la apelación en contratación pública, cumplido el plazo de no resolverse el recurso,
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el Servicio Nacional de Contratación Pública suspenderá el procedimiento hasta que se
resuelva el recurso, en este caso existe una consecuencia directa para la administración pública.
De lo descrito, es evidente que la administración cuenta con plazos perentorios para el
cumplimiento de la resolución del recurso de apelación, no obstante, existen un gran número
de recursos no resueltos por la administración lo que desvirtúa el propósito mismo del recurso
de apelación, generando incertidumbre y desconfianza en los ciudadanos respecto a la seriedad
y la efectividad del sistema administrativo. Esta situación no solo afecta la eficacia del recurso
de apelación, sino que también vulnera el derecho fundamental a recurrir. La falta de una
respuesta oportuna por parte de la administración pública niega a los ciudadanos la posibilidad
de hacer valer sus derechos y de obtener una respuesta a su recurso.
Por ello, la ausencia de especificaciones sobre las implicaciones legales o
consecuencias jurídicas por no resolver el recurso de apelación genera incertidumbre en el
ámbito legal. Aunque el artículo 230 del Código Orgánico Administrativo establece plazos
concretos para resolver y notificar, no se detalla un efecto o consecuencia jurídica específica
en caso de incumplimiento de estos plazos. Esta omisión deja un vacío en el marco legal, lo
que puede conducir a interpretaciones ambiguas y a una falta de claridad en cuanto a las
obligaciones y responsabilidades de las autoridades administrativas. Por ende, podría resultar
necesario revisar y ajustar la legislación para abordar esta cuestión y garantizar la efectividad
y la transparencia del proceso administrativo.
Se debe tener presente que, la administración pública no puede evadir su
responsabilidad de resolver las peticiones de los administrados, incluso cuando la ley pueda ser
ambigua o no contemple explícitamente el curso de acción a seguir. En este sentido, el recurso
de apelación representa el ejercicio de un derecho legítimo que merece una respuesta por parte
de las autoridades competentes, independientemente de si dicha respuesta será favorable o no
para el recurrente. La máxima autoridad administrativa tiene el deber ineludible de
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pronunciarse sobre el recurso de apelación dentro del tiempo establecido por la normativa
pertinente.
Para garantizar la efectividad del recurso de apelación en sede administrativa, es
imperativo que la administración cumpla con los plazos establecidos y aborde los casos de
manera eficaz y eficiente. Asimismo, se deben implementar mecanismos de control y
supervisión que aseguren el cumplimiento de estos y que sancionen cualquier dilación
injustificada por parte de las autoridades administrativas. Solo así se podrá restablecer la
confianza de los ciudadanos en la administración pública y garantizar el pleno ejercicio de sus
derechos, principalmente el derecho a una buena administración como la piedra angular del
quehacer público.
Metodología
La metodología empleada en este artículo se fundamentó en un enfoque cualitativo, con
la aplicación de los métodos exegético, inductivo y analítico. Se trabajó con un diseño
documental que estuvo compuesto por libros, artículos, normativa vigente y estudios de casos,
con la finalidad de analizar si existen o no consecuencias de la demora o la falta de respuesta a
la apelación de un acto administrativo, y cómo ésta afecta al derecho a recurrir de los
administrados consagrado en la Constitución e Instrumentos Internacionales.
La falta de disposiciones claras en la legislación ecuatoriana respecto a las
consecuencias de no resolver y notificar el recurso administrativo de apelación en el plazo
establecido motivó el desarrollo de este artículo.
Resultados
La falta de respuesta a un recurso de apelación en sede administrativa vulnera el derecho
fundamental a recurrir, el cual implica la posibilidad de que un órgano superior revise una
decisión administrativa y corrija posibles errores no cumpliendo el principio de doble
conforme. Esta omisión no solo afecta la tutela judicial efectiva del administrado, sino que
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también del debido proceso socavando la confianza en el sistema de justicia administrativa,
debilitando así la garantía de los derechos individuales.
Conclusiones
Se concluye que no existen problemas o efectos jurídicos claros derivados de la falta de
respuesta a un recurso de apelación en la legislación ecuatoriana. Sin embargo, esta falta de
claridad puede generar incertidumbre y socavar el debido proceso, así como vulnerar los
derechos fundamentales de los ciudadanos. Finalmente, es importante identificar que las
potestades públicas, como es el caso de la potestad revisora, se ejercen dentro de los mismos
límites o medidas que se han establecido conforme el artículo 65 del COA, en este sentido,
aunque no se haya establecido de manera expresa, entendemos como una consecuencia jurídica
lógica a la falta de resolución en el tiempo, la pérdida de la competencia para hacerlo, lo que
significa que, de expedirse un acto gravoso, este incurriría en una causa de nulidad, dejando
así abierta la posibilidad de cuestionar su validez en sede judicial.
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